解密三論之三：建立健全解密制度體系

長期以來，定密和解密之間關系緊密，相輔相成，同為保密工作不可缺失的重要環節。如果定密是保密工作的起點，那么解密則是終點。保密法及其實施條例、《國家秘密定密管理暫行規定》對定密責任人、解密依據、解密程序等作出明確規定，對解密工作起到了很好的推動作用。但是應該看到，機關單位解密動力不足的問題長期存在。考慮到解密是一項復雜的系統工程，涉及面廣、關聯因素多，因此，需要通過精密的程序設計和制度規制作為支撐，建立健全解密制度體系，才能提高解密活動的準確性，形成工作合力。

提升定密責任人的素質

首先，需要明確解密主體。按照現行的保密法律法規要求，解密工作是由定密責任人主導并最終作出判斷的。長期以來，一直存在究竟是由專業人士還是普通民眾來履行解密職責的爭論。有觀點認為，伴隨著解密工作與公眾生活日益緊密，是否可以借鑒域外的做法，由社會公眾參與到解密活動中來，建立由專業人士和非專業人士共同組成的委員會進行解密。我們認為，通過對解密性質的判斷，這項工作只能由公權力機關的專業人士來完成，除了經過特殊訓練的專業人士，社會公眾不可能作出合理準確的解密結論。非專業人士只能在解密的程序性活動中充當監督者的角色，即對擬解密信息的范圍劃定和優先級別提出建議，對解密進程進行程序性的監督，對能否解密的實質判斷只能由相關領域內的專業人員去做。

其次，解密是一項思維活動，人是決定性因素。根據現行保密法及其實施條例的規定，定密責任人是定密解密制度的核心和靈魂，也是解密活動的唯一主角。定密責任人必須對本行業本領域的業務工作十分熟悉，對保密知識理解精準，并經過長期積累和不斷學習，才能形成豐富的經驗，從而轉化為具有價值的心理判斷和確信，作出符合邏輯規律的實質判斷。因此，定密責任人的素質決定了解密的準確性，提高定密責任人的理論和經驗水平極其重要。至于如何提升定密責任人的素質，保密行政管理部門和各機關單位都需要下大力氣。

解密程序的精密化設計

精準完善的程序是解密結論準確的重要保證。保密法及其實施條例對解密活動作了基本的程序要求，即由承辦人提出意見，定密責任人審核后作出解密決定，并通知知悉范圍內的機關單位。就精準性和完善性而言，現行程序設計較為簡單，沒有形成閉合的程序鏈條，可能導致解密結論的準確性無法保障。因此，有必要從雙重維度對解密程序作更為精準的設計，合理分配促進定密責任人公正自由地作出內心判斷與對其必要的程序性約束之間的機制權重，既防止定密責任人作出判斷時受到外界干擾，也要防止定密責任人受到固有觀念和其他功利因素的影響。

具體而言，可以從事前、事中和事后環節著手。在事前程序中，應該通過較為嚴格的遴選程序選取定密責任人，對定密責任人的基本素質和保密能力進行嚴格審查。事中程序中，可以嘗試由承辦人提出解密意見，定密責任人進行實質性判斷，作出解密與否的結論，再提交有關機關單位征求意見，以期提出反證。如果有關機關單位均無異議，可以作出解密通知。如果有關機關單位有異議的，應當提交原解密單位的保密委員會進行審查和討論，對異議的理由和依據進行審查，并由該保密委員會作出解密決定。如果保密委員會意見無法統一，則可以征求保密行政管理部門意見。在事后程序中，應當重視解密異議的價值。在解密通知已經發出，解密決定生效后，有機關單位對解密結論提出異議的，原解密決定機關應當立即啟動解密補救措施，中止解密程序，對解密異議進行審查，認為解密異議合理的，應當提交機關保密委員會作出決定，及時采取補救措施。認為解密異議不合理的，應當說明理由，報告機關保密委員會，重新啟動解密程序。

充分發揮保密行政管理部門的作用

保密行政管理部門是解密活動的主管機關，在解密程序中發揮著重要作用。但必須明確的是，保密行政管理部門不應當成為解密的直接審查主體，從經驗和規律的把握角度，對某一事項解密后是否會對國家安全和利益造成損害，保密行政管理部門并不具有直接經驗，無法作出準確的判斷，并不適合作為解密的直接審查主體。保密行政管理部門應當擔當好解密協調組織者的角色，更多地做好制定解密法律法規、確立解密程序、設計解密規則的工作，并且定期發布解密典型案例、解密方法、敏感字眼等能夠建立常態聯系的資料和數據，起到指導定密責任人建立常態聯系的作用。

同時，保密行政管理部門作為協調機構的身份出現具有重要意義。由于不同領域、不同專業的事項紛繁復雜，有必要由保密行政管理部門組織成立專門的委員會，協調不同部門、領域的專家，加強對解密工作的指導和督促，及時推進解密工作的進度，劃定擬解密文件資料范圍和優先級別，并重點加強對檔案解密的推進工作，必要時可以進行深入調研，開展實地考察。

增設解密責任豁免程序和合理的違法解密懲戒機制

解密是定密責任人對解密后果的預估和判斷，不可能百分之百準確。為了更好地調動定密責任人的解密積極性，必須降低其從事該項工作的風險成本。因此，需要在當前的解密制度體系中增設定密責任人錯誤解密豁免權，即當定密責任人在符合解密程序、依據前提下，根據善良本意作出合理的內心確信，并據此確信作出的解密判斷發生錯誤時，應當免于處分。這既符合認識規律，也是對定密責任人解密積極性的巨大提升。同時，解密豁免權與違法解密的懲戒并不沖突。解密豁免權是維護定密責任人真實想法的保護傘，是為了給定密責任人營造良好的思維評判環境。但是，如果定密責任人玩忽職守，濫用自由裁量權，故意違法進行解密并給國家造成重大損失的，應當對其進行懲戒。兩者之間的評判標準應當參照正常社會人的合理心理判斷，即如果定密責任人的解密決定明顯違背常理，則其內心判斷很可能是肆意的，應當受到懲罰。

建立錯誤解密的補救機制

解密錯誤必然會對國家安全和利益造成較為嚴重的損害。由于定密責任人作出的解密決定可能存在錯誤的風險，為了防范未然，減輕錯誤解密的損失，應當有所準備，事先制定相應的應急預案，建立錯誤解密補救機制�？梢杂杀Ｃ苄姓�管理部門組織協調對已解密信息重新定密和采取管控措施，并要求原解密機關配合實施。

（作者：張敬博）